第一节“十三五”养老服务发展成效 （11）

第二节“十四五”养老服务发展面临的形势 （11）

第二章总体要求 （13）

第一节指导思想 （13）

第二节基本原则 （13）

第三节发展目标 （15）

第三章主要任务 （19）

第一节大力推进基本养老服务均等化 （19）

第二节加快完善多元化养老服务供给体系 （20）

第三节多措并举推动养老服务提质增效 （23）

第四节发展壮大养老服务产业 （25）

第五节加快补齐农村养老服务短板 （27）

第六节加快推进淮海经济区养老服务一体化 （29）

第七节强化养老服务发展资源要素保障 （30）

第ハ节推进养老服务人才高地建设 （31）

第九节建立健全养老服务监管机制 （32）

第四章重点工程 （36）

第一节农村敬老院转型升级工程 （36）

第二节颐养社区建设工程 （37）

第三节家庭照护床位普及推广工程 （37）

第四节居家适老化改造工程 （39）

第五节养老机构服务提质增效工程 （40）

第六节老旧小区养老服务能力提升工程 （41）

第七节城企联动普惠养老工程 （41）

第八节智慧养老服务应用赋能工程 （42）

第九节养老服务应急能力提升工程 （42）

第十节养老护理员增量培优工程 （43）

第五章保障措施 （47）

第一节加强组织领导 （47）

第二节强化合力推进 （47）

第三节深化改革创新 （48）

第四节加强督促督导 （49）

序言

“十四五”期间是徐州在全面建设小康社会基础上,全面迈向现代化新征程的关键时期。为推动我市养老服务高质量发展,根据《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、国家《“十四五”养老服务体系规划》、江苏省《“十四五”养老服务发展规划》和《徐州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,编制《徐州市“十四五”养老服务发展规划》。

本规划属专项规划,旨在确定“十四五”时期徐州市养老服务发展总体思路、目标定位、发展重点和关键措施。本规划突出宏观性、指导性、操作性,是“十四五”时期全市养老服务发展的指导性文件。本规划以2020年为基础期,规划期为2021年至2025年。

第一章发展基础

    第一节“十三五”养老服务发展成效

“十三五”以来,市委、市政府把养老服务摆在全局工作的重要位置,认真落实中央精神和省委、省政府部署,切实加强组织领导和政策引导，经过全市各方面的共同努力,圆满完成“十三五”期间养老服务业规划确定的主要目标任务。

养老服务政策体系基本形成。在全面贯彻落实中央和省养老服务法规政策基础上，结合徐州实际，相继制定出台了《“十三五”徐州市养老服务业发展规划》《关于加快养老服务业发展的实施意见》《徐州市居家和社区养老服务改革试点实施方案》《关于落实养老服务机构收费优惠政策的通知》和《关于全面推进医养融合发展的意见》等35个政策性文件，覆盖了机构、社区、居家养老服务的各方面，为养老服务发展创造了良好的政策环境，为养老服务资源优化配置提供了有利的条件。

    养老服务兜底保障更加扎实。以提高政府托底保障能力为抓手，实现困难家庭老年人最低生活保障对象应保尽保，符合特困条件的老年人全部纳入特困供养；加大困难老年人医疗救助、临时救助力度，低保和特困供养对象医疗救助实现100%。农村特困对象按不低于当地上年度农民人均收入50%的标准确定供养金，有入住意愿的失能、半失能特困对象全部纳入护理型养老机构供养。组织实施特殊困难老年人关爱服务工作,与分散供养特困老人和留守老人签订关爱服务协议,政府年均为全市19.4万特殊困难老人购买居家养老服务,为191.24万名老年人办理安康关爱保险,覆盖率达90%以上。

    养老服务改革创新不断深化。市委、市政府建立联席会议和综合监管制度,形成了部门联动、齐抓共管、各负其责的专项行动协调机制。圆满完成全国第二批居家和社区养老服务改革试点,试点成效位列民政部、财政部改革试点地区绩效考核第三位；成功入选全国第一批城企联动普惠养老创新城市。在全省第二个建立基本照护保险制度,从资金和服务上保障了主城区长期失能、失智老人护理需求。养老机构体制机制改革实现重大突破，城市公办养老机构全部实现公建民营，农村敬老院50%实现公建民营，新沂市在农村敬老院体制机制改革中探索出成功经验。积极向社会力量、社会资本开放养老服务市场，投资兴建25个养老服务重点项目，引进了无锡九如城、长沙康乐年华、郑州爱馨康颐、苏州福星、天津天同等一批规模化连锁化品牌养老集团。

养老服务体系框架基本形成。全面落实国家居家社区养老服务改革试点任务，全市共建有街道老年人日间照料中心90个，城市社区标准化居家养老服务中心649个，农村社区标准化居家养老服务中心983个，老年中央厨房32个，社区助餐点543个，幸福互助院（关爱之家）315个，接收上门服务的居家老人数达30.63万人，“15分钟养老服务圈”基本形成。持续优化养老基本公共服务结构,全面提升养老服务覆盖面,推动养老服务供给更加丰富精准，全市共建成各类养老机构214家,各类养老床位6.87万张,每千名常住老人拥有养老床位40.84张，其中，护理型养老床位30682张，占养老机构床位的66.57%。医养融合积极推进，养老机构医疗服务签约率和覆盖率分别达到100%。“互联网+养老”迅速发展，市级建立了12349居家养老信息平台，构建起“线上+线下”相结合的“互联网+”养老服务体系，年服务老人数达40多万人。养老产业发展步伐加快，市县两级分别建成一批集护理、医疗、养生、教育、文化、休闲、娱乐于一体的养老综合体。老年休闲养生旅游业、老年金融服务业、老年文化教育业、养老地产业呈现出良好发展势头。

养老服务质量逐年提高。连续4年开展养老院服务质量建设专项行动，144家养老机构服务质量达到国家“提升”档次标准。编制实施了《徐州市居家和社区养老设施建设与运营规范》。开展养老服务机构等级评定，全市涌现出五星级养老院4家，四星级养老院5家。大力推动养老服务信息化、智能化发展，开通“安康通”和“马上到家”等智慧养老平台。大力推进养老服务人才队伍建设，在开放大学建立健康与养老教育学院，创办淮海经济区健康养老职业教育集团，在徐州医科大学和三所五级养老机构建立培训基地，共培训养老护理员1.26万人次,每年对养老机构负责人实施轮训，累计引进高级经营管理人员、专业技术人员100多人。开展“最美养老护理员”和“十佳养老院院长”评比活动，举办淮海经济区养老服务技能大赛，形成了示范效应。

安全和监管水平明显提升。2017年在全国率先开展养老机构消防达标工程,受到国家和省民政部的充分肯定,获徐州市创新奖。2020年开展养老机构消防安全提升工程,126家养老机构消防安全水平得到提升，49家养老机构关停并转,有效实现养老机构结构优化、新旧动能转换。制定出台《徐州市关于进一步加强养老服务机构监管的通知》，协调11个部门对养老服务准入、管理、评估、退出进行全面规范的监管。推行“双随机、一公开”制度，明确养老服务监管事项清单，加大执法力度，强化养老服务消费市场监管，加大宣传力度，严厉查处侵害老年人权益的非法集资、保健品欺诈等违法行为，营造安全放心的养老服务消费环境。

表“十三五”期间徐州市养老服务业发展指标完成情况

“十三五”期间,全市养老服务存在的突出问题和薄弱环节主要是:要素保障和资源配置不充分,养老用地规划落实不够到位,金融对养老服务的支持明显不足,城乡养老服务发展不均衡,部分县（市）区养老服务设施布局规划尚未落实；养老服务体制机制缺乏活力，市场化、社会化、专业化水平不高，居家、社区、机构养老服务联系不紧、协调性不强，医养康养相融合尚处在起步阶段，农村敬老院多数仍在旧体制下运行；养老服务产业发展不充分，重事业、轻产业的倾向比较突出，发展规划滞后、规模不大、进展不快；人才规模和结构不适应养老服务发展的需要。

    第二节“十四五”养老服务发展面临的形势

我市老龄化发展趋势较快，根据徐州市第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月，全市65周岁以上老年人口达到133.71万人，占常住人口的14.72%。人口老龄化程度不断加深，与我市进入新发展阶段所带来的养老服务需求变化相叠加，将对我市养老服务发展产生深远影响。

人口结构呈现新趋势。预计到“十四五”末，全市65周岁以上老年人口将突破170万人，占总人口比例达到20%左右,我市将接近重度老龄化社会；少子老龄化状态在苏北五市仅低于盐城，我市常住人口抚养比持续攀升；“第二次生育高峰（1962年至1975年）”出生的人口开始步入老年，“十四五”末60周岁以上老年人口将接近15-59岁就业人口数量之半，社会和家庭的养老育儿负担逐渐加重,对提升全社会基础养老服务保障水平提出了更高要求。

服务需求展现新特征。随着高龄老年人数量增多,老年人的带病率、失能率不断上升,全社会对于生活照料、社会支持、康复护理、长期照护、老年医疗等专业化养老服务需求持续增加。“十四五”期间,随着人民生活水平不断提高,广大老年人的服务需求逐渐从保障生存型向品质生活型转变；消费理念逐渐从日常必需型向享受发展型转变；社会角色逐渐从接受照顾型向寻求社会参与型转变。这需要进一步深化养老服务供给侧结构性改革和需求侧管理,推动养老服务提质增效,不断满足老年人日益增长的多层次多样化服务需求。

养老服务发展环境极为有利。随着积极应对人口老龄化上升为国家战略,各级党委政府更加重视养老服务发展,出台了一系列方针政策,为养老服务发展指明了方向。经过“十三五”发展,我市综合经济实力明显增强,民生服务保障能力持续提升,养老服务制度、组织、设施、队伍等基础性框架已搭建成型,为“十四五”时期养老服务高质量发展奠定了坚实基础。随着人民生活水平持续改善,居民消费能力不断提升,多层次养老服务支付保障体系不断健全,保险、福利和救助相衔接的养老保障制度初步建立,为提高广大老年人生活水平,释放养老服务消费红利创造了有利条件。同时,养老服务高质量发展具备丰富的人才、信息、技术、资金等流动性资源,养老服务与其他关联产业多维度融合发展,为养老服务转型升级、创新发展提供了产业保障。

 第二章总体要求

     第一节指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚定不移贯彻新发展理念,积极融入新发展格局,深入实施积极应对人口老龄化国家战略，紧紧围绕构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,深入推进养老服务业体制机制改革创新,加快农村区域性养老服务中心建设，着力提升特困供养对象兜底保障和农村养老服务能力，持续优化养老服务业空间布局和资源配置，着力发展普惠型养老和互助性养老，有效强化家庭养老功能，积极培育养老新业态，切实提高养老服务监管水平；进一步完善养老服务配套设施和养老政策体系，健全完善机构社区居家养老服务网，确保到2025年，基本形成更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的养老服务发展新格局，实现人人享受基本养老服务，养老服务业成为全市经济社会发展的重要增长点，为推动“强富美高”新徐州建设，打造贯彻新发展理念区域样板，开启现代化建设新征程做出积极贡献。

     第二节基本原则

坚持转换动能、创新发展。以创建国家积极应对人口老龄化重点联系城市为动力,全面推进满足老年人多样化多层次需求的服务体系创新、全面建立政府主动引导的体制机制创新、全面集成养老服务保障的要素支持创新、全面探索以需求为导向的业态模式创新、全面推进老年友好型城市为核心的适老环境创新、全面促进淮海经济区协同发展的区域合作创新,加快实现机构、社区、居家分别运行向三位一体整体联动转变,把全社会为老服务的部门、社会组织和各方面的力量协同起来，把土地、资金、人オ等各种要素有效地整合起来,形成发展养老服务业的强大合力和内生动力。

坚持兜牢底线、均等发展。以把兜底养老作为养老服务工作的底线，全面落实应保尽保、应养尽养。把养老服务均等化摆在突出位置，集中力量推进普惠养老和互助性养老。统筹处理好局部与整体、速度与质量、事业与产业之间的关系，促进城乡之间、区域之间养老服务资源有序自由流动，推动养老服务提质扩量增效，推进养老服务事业产业双轮驱动，着力提升养老服务发展的整体性、均衡性和协调性。积极适应多层次、多样化的养老服务需求，引导各类市场主体和社会力量提升养老服务品质，满足不同人群对中高端养老服务的需要。

坚持整体推进、项目带动。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，把积极应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，促进老龄事业发展和养老体系建设协调、促进城乡协调、区域协调、事业产业协调，统筹做好老年人经济保障、服务保障和精神关爱等制度安排，实现协调可持续发展。运用发展经济的思路和措施发展养老服务,把养老服务作为现代经济重要组成部分和现代产业体系重要内容来抓,统筹做好养老产业项目、产业园区、产业链条的布局,以项目为龙头,切实加大招商引资力度,集中各种优质要素,促进养老服务业快速崛起。

坚持尽力而为、量力而行。充分考虑现阶段经济社会发展水平,处理好养老服务领域公平与效率的关系,将保障和改善养老服务水平建立在经济和财力可持续基础上,抓住最需要关心的人群,合理引导民生预期,满足广大老年人最关心、最直接的现实需求,使养老服务发展做到愿望和效果相统一。

坚持以人为本、共建共享。充分发挥各级党委的领导作用、政府的主导作用、市场的参与作用,汇聚养老服务发展合力。立足于回应和满足不同家庭状况、经济状况和能力状况老年人对不同场域的养老服务需求,连通居家、社区和机构养老衔接的“断点”,实现居家、社区和机构养老服务的融合发展,致力构建人人可及、人人享有、覆盖城乡、可观可感的养老服务网络。

     第三节发展目标

全市“十四五”养老服务发展的总体目标是:高质量完成国家、省部署的各项任务,养老服务发展主要指标达到或超过全省平均水平,养老服务业发展质量明显提升,广大老年人获得感、幸福感和满意度显著提高,整体工作在淮海经济区保持领先。

一一养老服务保障力度加大。居家社区机构相协调的养老服务格局基本形成,医养康养相结合的养老服务机制建设取得重大

—15—进展,政府兜底保障的特困供养对象应养尽养,到2025年,老年人接受居家上门服务覆盖率达到20%，普惠养老床位1万张以上，护理型床位占养老机构床位总数比例达到75%，多元化养老服务供给体系初步形成，中高端养老产品基本适应和满足市场需求，品质化养老服务供给基本满足市场需求。

——养老服务网络不断完善。区域平衡、城乡协调、结构合理的养老服务网络初步形成，社区平台、社会组织、社工队伍三社联动机制充满活力；互联网+养老持续深入推进，标准统一、互联互通、高效便捷的信息化智能化养老服务水平进一步提升。城市街道综合性养老服务中心建成率达到100%，城乡社区标准化养老服务中心建成率分别达到100%和70%，城乡分别形成10分钟和15分钟老年人生活服务圈。

——养老服务质量明显优化。养老服务基础设施配套完善，适老化改造水平和覆盖面进一步提升，服务标准化、专业化、规范化建设迈出新步伐，养老服务人才队伍的结构和素质全面优化，省市出台的养老服务指南全面落实，到2025年，新增居家适老化改造达1.5万户，80周岁及以上老年人能力评估覆盖率达到100%，五级和四级养老机构分别达到10家、20家。2023年前，农村敬老院转型为功能设施全、专业能力强、管理水平高，集居家社区机构服务一体的区域性养老服务中心，并全面完成体制机制改革任务。

——养老事业与产业发展日趋协调。政府对养老服务发展的主导和引领作用进一步加强，养老事业的公益性得到充分保障，养老政策随着发展的需要不断配套完善,到2025年,有入住意愿的特困人员入住养老机构达到100%，特困人员供养机构护理型床位占比60%以上；市场对养老服务资源配置的决定性作用进一步增强，养老市场开放程度提高，要素集聚效应明显，养老服务产业规模不断扩大，到2025年，完成养老产业总投资100亿元以上，培育养老服务高质量发展示范企业6家以上，养老服务领域吸纳新增就业1万人以上。

——养老服务监督管理持续加强。《徐州市养老服务条例》出台实施，养老服务法制化水平明显提升；放管服改革深入推进，养老服务领域营商环境得到进一步改善；监管机制不断完善，科学化、规范化水平进一步提升；养老服务安全管理工作走在全省前列。

表2徐州市"十四五”养老服务发展指标

注:・表示徐州自设指标。

第三章主要任务

     第一节大力推进基本养老服务均等化

1. 强化政府“兜底线、保基本”的功能。进一步完善城乡特困老人供养服务制度,按照“应保尽保、应养尽养”的原则,实现对符合特困供养条件的老年人100%供养。加强对经济困难老年群体的养老服务政策支持,通过直接供养、政府购买服务、老年人福利补贴等方式，优先将经济困难的高龄、空巢独居、失能（失智）、计划生育特殊家庭等老年人群体纳入政府兜底范围并予以重点保障。

2. 全面落实基本养老服务制度。厘清个人、政府、社会和市场的职责边界，明确基本养老服务的对象、内容、标准和支出主体，2021年建立市、县两级基本养老服务指导性目录，“十四五”期间逐年进行动态发布管理，逐步丰富发展基本养老服务项目。开展老年人能力与需求综合评估，将评估结果作为老年人享受福利待遇、接受基本养老服务的重要依据。大力发展普惠养老服务，到2025年，全市所有农村区域性养老服务中心普惠性床位达到50%以上，城市积极发展嵌入式养老机构，为广大老年人提供方便可及、价格适中、质量可靠的基本养老服务。

3.积极完善多层次长期照护服务体系。继续增加护理型养老床位供给,围绕满足失能（失智）老年人长期照护服务需求,把全市新增护理型床位1万张作为刚性指标层层分解,确保落实到位。健全完善与老年人社会救助、社会福利和社会保险相衔接的长期照护保障制度，提高老年人长期护理支付能力。全面建立长期护理保险制度，完善保费筹集、评价评估、支付标准、监督管理等政策制度。在市区推行基本照护保险制度运行基础上，建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系，并向辖区内县（市）区推广。整合高龄津贴、护理服务补贴等老年人福利政策，集中补贴经济困难的高龄、失能（失智）老年人长期照护费用。鼓励商业保险机构研发和提供长期照护商业保险产品，提供个性化长期照护服务。

     第二节加快完善多元化养老服务供给体系

1.夯实家庭养老服务基础作用。引导居家养老服务向精细化、个性化、智能化方向发展，健全完善家庭养老服务支持政策,支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任。推动设立独生子女带薪护理假制度，将失能（失智）老年人家庭成员照护培训纳入基本养老服务指导性目录，每年培训5000人以上。推广专业化养老服务机构为长期失能老人提供短期照护服务，减轻家庭照护压力。制定完善家庭适老化建设标准及规范，对经济困难的高龄、失能老年人家庭适老化改造提供相应政策支持。引导各地根据实际需求,建设家庭照护床位,并围绕老年人能力评估、养老机构签约、适老环境改造、养老护理员上门服务等环节，健全家庭照护床位建设运营补贴政策。

2. 强化社区养老服务依托功能。引导社区养老服务向区域性连锁运营方向发展，全面落实养老服务设施分区分级规划建设要求，落实新建住宅（小）区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，确保新建小区养老服务用房每百户30平方米以上，已建成的住宅区由所在地政府按照每百户15平方米以上的标准通过购置、置换、租赁等方式调剂解决。大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施。探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展老年供餐、定期巡访等形式多样的养老服务。打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。推进基层医疗卫生服务机构与居家社区养老服务的有效衔接，提高社区层面健康养老服务水平。推广康复辅具进社区服务，支持社区养老设施配备康复辅助器具并为老年人提供专业指导。

3. 优化养老机构支撑功能。引导机构养老向社会化、规范化、专业化方向发展，建立健全养老机构建设标准、服务规范、评价体系、支持政策等，严格落实《养老机构管理办法》，保障养老机构基本安全和服务质量，规范养老机构运营秩序。引导社会力量重点建设面向中低收入群体的养老机构,适度建设面向中高收入家庭的养老机构,到2025年,新增300张床位以上的养老机构30家，新增养老床位21100张以上、其中护理型床位15800张以上，以更好地满足老年人多层次、多样化、品质化服务需求。引导和支持养老机构发挥专业优势，开展辐射周边的居家社区养老服务，推动养老服务融合发展。

表3“十四五”养老机构新增养老床位指标

4.全面提升医养结合服务能力。充分利用现有基层医疗卫生和养老服务资源，改扩建一批村（社区）、镇（街道）医养结合服务设施，扩大医养结合服务供给。认真贯彻《医疗卫生机构与养老服务机构签约合作服务指南（试行）》，促进现有医疗卫生机构和养老机构合作,到2025年,养老机构内设医疗机构或与医疗机构签订合作协议的达到100%。推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系,建立医护人员参与健康养老服务激励机制，支持家庭医生出诊为老年人服务。完善医疗、康复、护理、安宁疗护接续性服务机制，促进医养深度融合。

    第三节多措并举推动养老服务提质增效

1. 推进养老服务标准化建设。加快研究制定养老服务质量、安全基本规范等方面地方标准，推动建立政府主导、市场主体参与制定的标准体系，鼓励行业组织等社会团体参与制定发布养老服务和产品的团体标准，鼓励养老服务机构制定具有竞争力的企业标准，向高品质、多样化升级，助力培育养老服务新业态。持续开展养老机构等级评定，推行全国统一的养老服务等级评定与认证制度，建立健全与评定结果挂钩的收费和政策扶持体系。积极支持现有养老机构通过改造提升基础设施，健全各项服务标准，提升服务能力，及时申报评定相应等级，争取到“十四五”末全市五级养老机构达到10家，四级养老机构达到20家，三级养老机构40家以上，养老机构基本服务安全规范标准达标率100%。

2. 推进养老服务智能化发展。提升市、县（市）区、镇（街道）、村（社区）养老服务的智慧化管理水平，保障散居特困、高龄独居老年人等在家实现紧急救援呼叫服务全覆盖。支持各类主体新建智慧养老服务机构,加快高新科技在养老机构的推广应用,鼓励养老服务机构开展智慧助餐、智慧照料、智慧医疗、智慧文娱等服务,提升现有养老机构智慧化水平,全市符合《智慧养老建设规范》标准的养老机构达到30%以上。鼓励相关企业建设智慧养老产品及服务展示和租赁平台,提高产品及服务推广力度。“十四五”期间，全市建成市级互联互通的市、县、镇、社区四级智慧养老服务平台，实现老年人基本信息、养老机构信息、社区居家养老服务组织信息、养老服务信用信息市域范围共建共享。

3. 推进养老服务精细化管理。推动专业化养老社会组织建设，委托开展养老服务质量评估、安全评估、职业培训等技术性工作。建立健全“养老服务顾问”制度，设立一批社区和专业机构养老顾问点，为老年人提供养老服务政策咨询、养老服务机构信息、个人权益维护、法律咨询与援助等服务，促进养老服务供需精准对接。推进养老服务“时间银行”，探索建立时间银行积分兑换养老服务制度。积极发挥城乡社区、物业公司、驻徐单位作用，支持相关机构为周边老年人提供质优价廉、形式多样的养老服务，提升养老服务可及性。

4. 完善老年人关爱服务体系。“十四五”末，特殊困难老年人的居家探访制度覆盖率达到100%，农村留守老人关爱服务覆盖率达到100%。建立健全定期巡访独居、空巢、留守老年人工作机制，积极防范和及时发现意外风险。推广“养老服务顾问”模式，发挥供需对接、服务引导等作用。探索通过公开招投标方式，支持有资质的社会组织接受计划生育特殊家庭、孤寡、残疾等特殊老年人委托,依法代为办理入住养老机构、就医等事务。积极组织老年人开展有益身心健康的活动。重视珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德,发挥老年人的专长和作用,鼓励其在自愿和量力的情况下,从事传播文化和科技知识、参与科技开发和应用、兴办社会公益事业等社会活动。

第四节发展壮大养老服务产业

1. 优化调整养老服务产业空间布局。把全市养老服务设施空间布局规划与徐州市城市更新改造计划相衔接,按照主城区、铜山区、贾汪区板块和其他县（市）板块进行空间布局。主城区要在提档升级现有养老机构的基础上,不断挖掘资源,因地制宜布局养老服务设施。城区重点在泉山、鼓楼、云龙、开发区打造5个养老服务基地,铜山区、贾汪区规划建设三个康养小镇（汉王、吕梁白塔湖、潘安湖）。铜山区重点规划建设汉王镇养老服务集聚区。其他县（市）要根据各县（市）国土空间总体规划,优化养老空间布局。

2. 打造区域性养老产品制造业高地。加快建设徐州经济技术开发区大健康产业园,以医疗服务产业、医疗研发制造产业为龙头,加大专项招商引资力度,加快重点建设项目步伐,着力构建内涵丰富的大健康产业集群。加快培育徐州高新区养老产品制造基地,重点发展老年医疗电子设备、老年人可穿戴产品、老年人便携式保健产品、老年人康复护理产品、老年人健康辅具器材、智能化产品及新型老年保健用品,形成上下游衔接配套的产业链条、骨干企业和配套企业相互促进发展的产业体系。加快发展具有地方特色的老年健康食品加工园区,支持邳州市和丰县分别建设大蒜、银杏、牛蒡、洋葱等老年健康产品的研发制造园区；支持其他县（市）区发挥农产品资源优势,发展具有本地特色老年健康食品加工业。

3. 推动养老服务产业发展模式创新。支持养老服务品牌化、连锁化发展,建立连锁化品牌化养老服务企业项目库,发展一批养老服务行业龙头企业，并对形成一定连锁规模的给予财政奖补。加强老年用品商贸流通体系建设,建设一批以老年产品用品流通为主、具有区域影响力的大型交易市场，构建覆盖城乡的老年用品仓储、配送和分销网络。建设1个辐射淮海经济区的养老产品文易专业市场，吸引国内外养老产品制造和营销企业入驻，努力建成集养老产品批发、零售、展示、体验、仓储、配送、物流为一体的区域性产品交易中心。探索开发嵌入式老年用品租赁市场，推动养老产品流通推广，鼓励商场、超市设立老年用品专柜，为老年人购买产品提供便利。

4. 努力扩大新型养老服务消费。积极推进养老服务领域供给侧结构性改革，重点开发适合老年人消费使用的新产品。引导社区、养老机构、老年大学设置针对老年人的智能信息技术培训课程，解决老年群体“数字鸿沟”难题，满足老年人智能消费新需求。正确引导老年人的消费观念和消费行为，促进老年消费市场的繁荣与发展。建立健全养老产品和服务消费后评价体系,畅通消费者反馈渠道,营造安全放心的养老服务消费环境。

5.加快培育发展新兴养老服务业态。实施“养老服务+”行动，促进养老服务与先进制造、生态农业、健康养生、文化旅游、金融保险、教育培训等行业的互动融合发展。积极发展老年休闲养生旅游业，从老年人养老的实际出发，鼓励引导我市养老机构和旅游行业开展新兴旅居式养老、候鸟式养老服务，吸引外地老人到徐州来，组织我市老人走出去。支持各县（市）区依托彭祖养生文化、两汉文化、山水文化、红色文化、田园风光等资源优势，建设旅居式休闲旅游基地，有条件的可以规划建设养老休闲特色文旅小镇。支持徐州老年大学、徐州第二老年大学通过建立分校和教育网点向街道、社区辐射，健全完善市、县、镇三级老年教育网络。引导和规范养老地产良性发展，推进房地产适老化设计、建设。

第五节加快补齐农村养老服务短板

1. 加强农村养老服务设施建设。以增强失能（失智）特困人员供养服务机构照护服务能力为重点，“十四五”期间，每个涉农县（市）区新增1所以上失能（失智）特困人员护理中心，满足县域内生活不能自理特困人员的集中照护需求，并积极拓展该机构对区域内其他特困人员供养服务机构和养老机构的技术指导、互助协作、人员培训等功能，发挥服务辐射示范作用。转型升级农村特困人员供养服务机构为标准化农村区域性养老服务中心,拓展居家上门服务、老年人能力评估、康复护理、职业培训等功能,切实发挥支点作用。依托行政村、较大自然村,按标准建设日间照料中心、托老所、互助性老年活动站等养老服务设施,并完善建设运营政策。

2. 构筑农村为老服务网络。大力弘扬敬老孝老美德,营造良好的家庭养老环境,提升农村老年人赡养人（扶养人）的守法意识,监督赡养人（扶养人）履行赡养、扶养义务。建立健全农村地区经济困难的高龄、失能失智、留守等特殊困难老年人居家探访与帮扶制度,完善定期巡访措施,推动实施网格化管理。加强农村为老服务组织建设,动员志愿服务组织和志愿者与农村老年人开展结对帮扶。对有需求的农村家庭子女、养老服务工作人员进行培训,努力提升农村家庭养老照护能力。鼓励发展“邻里互助中心”“村组睦邻点”等村民互助养老模式,探索村民以自家居住地为中心开展日托、餐食供应等邻里互助,实现农村老年人互相帮扶,给予相应政策支持。

3. 推动城乡养老服务协同发展。发挥城市养老服务的资源优势与辐射带动作用,引导城市养老机构对农村养老机构开展挂钩帮扶,加快推进城乡养老服务资源和要素自由流动,积极推进城乡养老服务标准统一、制度并轨,实现城乡养老服务设施统一规划、统一建设、统一管护。以发挥公办养老机构兜底保障职责功能为目标,推进农村特困供养机构运营机制改革。鼓励优质的品牌化、连锁化养老服务企业挖掘农村养老服务市场,拓展农村特困供养服务机构公建民营、连锁化布点、家庭照护床位等业务。

第六节推进淮海经济区养老服务一体化发展

1. 建立淮海经济区养老服务协同发展机制。把养老服务纳入淮海经济区协同发展重要议事日程,定期设定议题,制定实施协同发展工作方案,在养老服务重点领域探索建立共同行动的制度规则、重大事项与重大项目的推进机制,提高区域应对老龄化促进养老服务业发展的协同性和一致性。创新跨区域服务机制,建立老年人异地就医直接结算信息沟通和应急联动机制,完善老年人住院费用异地直接结算,开展异地就医门急诊医疗费用直接结算试点工作。加强养老机构与公共卫生服务合作，推动重大传染性疾病联防联控。

2. 促进淮海经济区养老服务资源要素自由流动。探索发布区域产业资本和品牌养老机构进入当地养老市场指引，支持养老服务企业连锁化、规模化、规范化发展。推动共建统一开放的养老服务人力资源市场，推进养老护理员技能等级认定、养老机构院长从业资质区域内互认。建立淮海经济区养老服务一体化发展示范区，推动养老服务产业发展深度融合与集聚发展，增强养老要素集聚和辐射能力，提升综合服务功能。

第七节强化养老服务发展资源要素保障

1. 切实保障养老服务土地供给。注重规划引领,市及各县（市）区人民政府将各类养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划,养老服务设施用地涉及新增建设用地的,在土地利用年度计划指标中优先予以安排。编制《徐州市城区养老服务设施布局规划》，按照人均用地不少于0.2平方米的标准,分区分级规划设置养老服务设施，通过划拨或挂牌出让方式建设养老服务设施。有条件的县（市）区应编制养老服务设施建设布局专项规划。已建成居住区养老服务设施未达到规划要求或建设标准的，所在地县级人民政府应当通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式予以补充完善。在不改变用地主体、规划条件的前提下，允许盘活利用城镇现有商业用房、厂房、校舍、办公用房、培训设施及其他设施，提供医养结合服务。

2. 加大财政税收支持力度。建立与全市老年人口增幅比例相协调的财政保障机制，确保养老服务财政投入的科学性、稳定性和连续性。完善补贴支持政策，出台实施面向老年人、养老服务组织、养老从业人员的养老补贴政策，适时适度提高各类补贴标准。研究制定养老服务机构用工保险费用补贴扶持政策，推动养老服务从业人员待遇提升,服务水平提升。落实税费减免政策，确保各项税费减免不折不扣落实到位。加大财政投入力度，确保福彩公益金的50%以上、体彩公益金的5%用于养老服务。

3.拓宽养老服务融资渠道。加强养老服务信贷支持，鼓励银行业金融机构向产权明晰的养老服务机构发放资产抵押贷款,对符合条件的民办养老服务企业提供创业担保贷款,依法享受贴息政策。支持商业保险机构举办养老服务机构或参与养老服务机构的建设和运营，适度拓宽保险资金投资建设养老项目资金来源。

第八节推进养老服务人才高地建设

1. 加强人才培养。将养老服务人才培养纳入全市职业教育体系和中长期人才发展规划，做大做强淮海健康养老职业教育集团，支持驻徐高校、高职院校加强老年服务与管理、健康服务与管理、社会工作、护理学（老年方向）等专业学科建设，大力支持徐州医科大学办好健康养老研究院，扶持开放大学、九州大学、幼儿师范专科学校等办好养老特色专业，不断提高养老服务人才专业化水平。推动养老服务产教融合发展，通过订单式培养、共建实训基地等形式，引导各类院校建立适应养老行业需求的人才培养模式，探索开展养老服务产教融合项目试点。充分发挥养老服务业协会、老龄协会等社团组织的作用，组织动员社会力量参与养老服务人才培养工作。“十四五”期间，养老服务人员培训超过25000人次。

2. 提升职业技能水平。坚持需求导向，建立完善与江苏养老服务发展水平相匹配的职业技能培训制度。常态化开展养老护理人员岗前培训、在岗轮训、转岗培训，强化养老护理员实际操作技能训练和综合能力素质培养，建设职业化、规范化、专业化的养老护理员队伍。将养老护理员作为急需紧缺职业（工种）,落实职业技能培训补贴、创业培训补贴及职业技能鉴定补贴,所需资金从职业技能提升行动专项资金、就业补助资金列支。针对不同培训对象文化程度和就业经历,开发全面系统、简便可行的养老服务培训课程,构建多层次、模块化、高质量的技能课程体系,帮助养老从业者尽快掌握职业技能要求。做好养老护理员职业能力评价工作，加强健康照护师、专业社工师、营养配餐师、心理咨询师、中医推拿师等养老服务专业人才的培训。

3. 完善激励保障机制。建立专业对口毕业生入职奖励制度，对于符合条件并从事养老服务工作的毕业生，给予一次性入职补贴。积极探索在职业技能等级认定基础上建立月度养老护理员岗位津贴制度。对在养老机构内设医疗机构就业的专业技术人员，实行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核制度。继续开展“最美养老护理员”和“最佳养老院长”评选活动。

    第九节建立健全养老服务监管机制

1.聚焦养老服务监管重点领域。严格落实国务院《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》和省市部署要求，全面提升养老服务监管水平。加强质量安全监管，引导养老服务机构立足长期安全运营，落实安全责任，主动防范消除本机构在建筑、消防、食品、医疗卫生等方面的安全风险和隐患。加强从业人员监管，严格实施在养老服务机构中从事医疗护理、康复治疗、消防管理等服务的专业技术人员相关资格认定

工作,防止出现乱培训、滥发证现象,依法依规从严惩处养老服务机构欺老、虐老等侵害老年人合法权益的行为，对相关责任人实施行业禁入措施。按照相关规定，加大对养老服务机构申领使用补贴资金、涉及使用财政资金的养老服务重点建设项目、政府购买养老服务、养老机构医保基金使用情况、养老服务机构预收服务费用、金融机构开展养老服务领域金融产品和服务方式等监管力度，保障医保基金安全，依法打击养老服务机构、其他组织和个人以养老服务为名的非法集资活动。加强运营秩序监管，引导养老服务机构不断优化内部管理、规范服务行为，引导老年人及其代理人依法维权，严禁利用养老服务机构设施和场地开展与养老服务无关的活动，依法查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为，依法打击无证无照从事养老服务的行为。

2. 创新养老服务监管方式。加强协同监管，健全各部门协调配合机制，建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，事前推行养老服务主体信用承诺、信用查询，事中全面推行信用记录、信用档案和信用评价，事后依法依规实施守信联合激励和失信联合惩戒。并且充分运用大数据等新技术，实现监管规范化、精准化、智能化，逐步实现跨地区互通互认、信息一站式查询和综合监管“一张网”。

3. 认真落实养老服务监督管理责任制。强化政府主导责任,充分发挥政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的主导作用，各相关部门要按照职责分工依法履行业务指导和监管职责,实行清单式监管,明确监管事项、监管措施、监管依据、监管流程,监管结果要及时、准确、规范向社会公开。压实机构主体责任,养老服务机构要坚持党的领导、加强党的建设、健全党的组织，对依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、安全生产和消防安全等承担主体责任，其主要负责人是第一责任人。发挥行业自律和社会监督作用，养老服务领域行业组织要积极推行行业信用承诺制度，健全行业自律规约，规范会员生产和经营行为。

 4.提升养老服务领域应急管理水平。加强突发事件应对，引导养老服务机构增强风险防范意识和应对处置能力，尽可能降低突发事件造成的损失。建立完善养老服务机构突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制。指导监督养老服务机构依法制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件应急预案，在场所内配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。加大养老服务机构开展传染病疫情防控工作力度，坚持预防为主，探索建立养老机构院感工作机制,精心落实老年人个人防护的各项措施。突出抓好常态化疫情防控工作，落实养老服务机构传染病疫情防控报告制度，对发生或者可能发生传染病暴发或者流行、不明原因的群体性疾病、重大食物中毒事件的，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等相关要求,在第一时间向所在地县级卫生健康主管部门、疾病预防控制机构和民政部门报告,并在有关部门和机构指导下采取卫生处理、隔离等预防控制度。

第四章重点工程

    第一节农村敬老院转型升级工程

    认真贯彻落实全国农村养老服务推进会精神,制定出台《徐州市农村敬老院向区域性养老服务中心转型三年行动方案》,全面推广新沂市农村敬老院改革成功经验，2023年全面完成农村敬老院体制改革，实现向区域性养老服务中心转型，建成集住养、养护、康复等多功能于一体的面向社会开放的区域性养老服务中心，全面承担政府托底的任务，同时向社会开放辐射农村社区。整合现有敬老院资源，撤并规模小、设施条件差、服务能力弱的，集中财力兴建区域性中心养老院，由民政部门垂直管理，经费全部列入县（市）区、镇财政预算。有条件的县（市）区要将现有敬老院集中供养的特困人员，全部纳入到中心敬老院统一集中供养。创新农村养老服务经营管理机制，农村区域性养老服务中心全部实行公办民营，规范实施所有权、使用权、经营权三权分离的政策措施，面向养老服务市场、面向大型养老机构，科学选择有综合实力和运营能力的市场主体，确保公建民营后的农村敬老院专业从事农村养老服务。区域性养老服务中心的特困人员供养经费由政府兜底保障，其他社会老人所需经费由运营方按市场化收取。

表4“十四五”区域性养老服务中心建设目标完成率单位:％

     第二节颐养社区建设工程

把颐养社区建设作为养老服务的示范工程,按照“环境优美、居住舒适、设施齐全、文明和谐”的标准,分级规划、分步实施,建成为老服务设施较为完善、为老服务能力大幅提升、为老服务主体更加多元、医养结合更加深入、尊老敬老社会氛围浓厚的养老社区。到“十四五”末,全市建成颐养社区20个,其中城区10个，丰县、沛县、睢宁县、新沂市、邳州市各2个。颐养社区住宅用地和养老服务用地按照10：1的标准配套，建设养老机构、社区站点、适老化设施、康养护理服务、智能化养老等养老服务设施。

    第三节家庭照护床位普及推广工程

    聚焦满足长期居家的高龄、失能（失智）老年人生活照料、康复护理、卫生保健等服务需求，在全市范围普及推广家庭照护床位,并逐步完善相关服务、管理、技术等规范。健全家庭照护床位的设置标准和上门照护服务标准,针对不同服务对象明确家庭照护床位的服务项目、服务频次、收费标准、权责义务等内容。鼓励连锁化品牌化经营的养老机构承接周边社区家庭照护床位的建设,并提供相应的居家照护服务。将为长期居家且经济困难的失能（失智）、高龄等老年人设置家庭照护床位纳入各级基本养老服务指导性目录,着力满足低收入刚需老年人的家庭照护需求。家庭照护床位运营可结合叠加政府购买养老服务、养老机构运营补贴、养老服务护理补贴及长期护理保险等政策。到2025年底,全市家庭照护床位数达到1万张。